Ricorso, della Regione Lombardia, in persona del Presidente
pro-tempore della giunta regionale, on. dott. Roberto Formigoni,
rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto ed
in virtu' di deliberazione di G.R. n. 2983 del 29 dicembre 2000 di
autorizzazione a stare in giudizio, dall'avv. prof. Giuseppe Franco
Ferrari e dall'avv. prof. Massimo Luciani ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, via Bocca di Leone,
78;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge 11 dicembre 2000, n. 365 (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
dell'11 dicembre 2000, serie generale, n. 288) di conversione con
modificazioni del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, recante
interventi urgenti per le aree a rischio idrogeologico molto elevato
ed in materia di protezione civile, nonche' a favore delle zone della
Regione Calabria danneggiate dalle calamita' idrogeologiche di
settembre ed ottobre 2000, nella parte in cui introduce l'art. 1-bis
del decreto-legge 12 ottobre 2000, n. 279, a tenor del quale si
dispone che le determinazioni di adozione dei piani stralcio di
bacino, assunti dai Comitati istituzionali delle Autorita' di bacino,
a seguito di esami dei progetti di piano nella conferenza
programmatica prevista dal comma 3 del medesimo articolo,
costituiscono variante agli strumenti urbanistici;
dell'art. 2 della legge 11 dicembre 2000, n. 365, e
conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 12 ottobre
2000, n. 279, nella parte in cui dispone che nelle regioni
danneggiate dalle calamita' idrogeologiche dell'autunno 2000
"chiunque voglia operare tagli di bosco, anche ceduo, in zone con
vincolo idrogeologico ai sensi delle normative vigenti, deve
inoltrare richiesta al sindaco del comune" (comma 1), che rilascia
nulla osta allo svolgimento dei tagli, previa acquisizione di vari
pareri di organi appartenenti ad enti di diversa natura e di diverso
livello (comma 2).
1. - La materia "agricoltura e foreste" di cui all'art. 117,
sedicesimo alinea, della Costituzione include pacificamente la tutela
del patrimonio boschivo ed il suo utilizzo, anche negli ambiti
territoriali caratterizzati da problematiche di dissesto
idrogeologico e quindi coperti da vincoli finalizzati alla protezione
del territorio da fenomeni di sfruttamento antropico o comunque di
degrado.
Gia' il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, pur con tutti i limiti
della disciplina ivi contenuta, evidenziati, sotto altra angolazione,
da codesta ecc.ma Corte sin dalla sent. n. 142 del 1972, oltre che
dalla dottrina (ad es. Cheli, in Le regioni, 1973, 119 ss.),
menzionava espressamente tra le funzioni amministrative esercitate
dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia di
agricolture e foreste, caccia e pesca nella acque interne,
trasferite, per il rispettivo territorio, alle regioni a statuto
ordinario "la bonifica integrale e montana" (art. 1, comma 2, lett.
h), "i boschi e le foreste, i rimboschimenti e le attivita'
silvopastorali ..." (art. 1, comma 2, lett. n).
Il d.P.R. n. 616 del 1977, poi, abbandonando il criterio del
"ritaglio" e ricorrendo ad attribuzioni di funzioni per blocchi,
ricomprendeva tra l'altro, all'art. 66, nella materia de qua quale
oggetto di trasferimento alle regioni e non di delega, "i boschi, le
foreste e le attivita' di produzione forestale e di utilizzazione dei
patrimoni silvo-pastorali", la "bonifica integrale e montana", e,
all'art. 69 (intitolato "Territori montani, foreste, conservazione
del suolo"), nonche', all'art. 69, comma 2, "tutte le funzioni
esercitate dallo Stato o da altri enti pubblici..., concernenti i
territori montani, le foreste la proprieta' forestale privata, i
rimboschimenti e le proprieta' silvo-pastorali degli enti locali,
compresi i poteri di determinazione dei vincoli e gli interventi sui
terreni sottoposti a vincoli" e all'art. 69, comma 4, "le funzioni
concernenti la sistemazione idrogeologica e la conservazione del
suolo".
La dottrina ha sempre sottolineato la globalita' di tale
trasferimento come concernente l'agricoltura non solo sotto
l'angolazione economica, ma anche nella sua valenza di protezione del
territorio e dell'ambiente agricolo, forestale e montano (ad es. F.
Trimarchi Banfi, Art. 69, in I nuovi poteri delle regioni e degli
enti locali, a cura di F. Bassanini e A. Barbera, Bologna, 1978, 416
ss.; S. Bartole, Art. 117, in Commentario della Costituzione a cura
di G. Branca, Bologna-Roma, 1985, 183 ss.).
Prima ancora del d.P.R. n. 616, d'altronde, codesta ecc.ma Corte
aveva, nella sentenza n. 72 del 1977, affermato che la tutela della
flora afferisce alla protezione della natura come submateria della
materia "agricoltura e foreste".
Infine, il d.lgs. n. 1 12 del 1998, nel tracciare le nuove e
sinora definitive linee del riparto di competenze tra Stato e
regioni, ha confermato l'approccio evolutivo sopra descritto, nel
senso di accentuare il carattere generale ed organico del
conferimento delle funzioni a favore delle regioni.
Il titolo II, relativo allo sviluppo economico e attivita'
produttive, nel quale e' ricompresa la materia "agricoltura e
foreste" (art. 11, comma 2), disciplina infatti, in attuazione della
delega di cui all'art. 1 della legge n. 59 del 1997, il conferimento
alle regioni e agli enti locali delle funzioni e dei compiti
esercitati, nel settore dello sviluppo economico, da qualunque organo
o amministrazione dello Stato o da enti pubblici da questo dipendenti
(art. 11, cornma 1).
Il titolo II, pur non contenendo disposizioni in tema di
"agricoltura e foreste", fa espresso rinvio (art. 11, comma 2) al
d.lgs. n. 143 del 1997, che aveva gia' provveduto anticipatamente,
sempre in attuazione della legge n. 59 del 1997, a dettare separata
disciplina nel settore.
L'art. 1 di tale ultimo decreto legislativo stabilisce il
conferimento delle funzioni amministrative alle regioni ed agli enti
locali di tutte le fuzioni ed i compiti svolti dal Ministero di cui
al comma 1 e relativi alle materie agricoltura, foreste, pesca,
agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione, prevedendo che
questi sono esercitati dalle regioni, direttamente o mediante delega
od attribuzione, nel rispetto delle disposizioni dell'art. 4 della
legge 15 marzo 1997, n. 59, alle province, ai comuni, alle comunita'
montane o ad altri enti locali e funzionali, ad eccezione di quelli
tassativamente elencati nell'art. 2.
E' chiaro, dunque, il carattere generale attribuito da tale
disciplina al conferimento di funzioni nel settore di riferimento a
favore delle regioni (G. Pastori, Commento all'art. 11, in Le
regioni, nn. 3-4/1998, pag. 524).
2. - A seguito degli eventi meteorici ed alluvionali dell'autunno
2000, il Governo ha varato il d.l. n. 279 del 12 ottobre, contenente
varie misure relative alle aree a rischio idrogeologico ed in materia
di protezione civile. Esse includevano: interventi di salvaguardia
per le aree a rischio elevato, in estensione ed integrazione di
quanto gia' previsto dal d.l. n. 180 del 1998, convertito in legge
n. 267 del 1998, potenziamento dei programmi di monitoraggio
meteo-idro-pluviometrico, copertura del territorio nazionale mediante
radar meteorologici (art. 1), attivita' straordinaria di polizia
idraulica (art. 2), ricognizione dello stato di conservazione delle
opere di sistemazione dei versanti (art. 3), rafforzamento
dell'organizzazione della Agenzia di protezione civile di cui al
d.lgs. n. 300 del 1999 (art. 6); misure urgenti a favore delle zone
della Calabria danneggiate dalle recenti calamita' idrogeologiche
(artt. 4 e 5). All'esercizio della decretazione di urgenza la regione
Lombardia nulla aveva da eccepire.
Tuttavia, in sede di conversione parlamentare in legge del
decreto-legge, nonostante l'accertamento dell'esistenza dei
presupposti di costituzionalita' da parte della I Commissione (Affari
costituzionali) del Senato, non solo venivano apportate al
decreto-legge significative integrazioni, tra cui in particolare
l'art. 1-bis, ma si aggiungeva ex novo la disciplina dell'art. 2,
che, come si e' detto introduttivamente, assoggetta qualunque taglio
di bosco nelle zone assoggettate a vincolo idrogeologico a nulla osta
comunale, sentiti i pareri "della competente commissione del comune,
dell'Autorita' di bacino, del Corpo forestale dello Stato, competente
per territorio, della sovrintendenza competente in materia di beni
ambientali, nonche' della regione ...".
3. - Tale ulteriore disciplina e' lesiva della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita delle regioni, ed in specie della
regione Lombardia, sotto molteplici profili di diritto.
Violazione degli artt. 3, 5, 41, 97, 117 e 118 Cost., anche con
riferimento al riparto di competenze determinato dal d.P.R. n. 616
del 1977 e dal d.lgs. n. 112 del 1998.
Prendiamo le mosse, per esigenze di logica espositiva, dall'art.
2 della legge impugnata.
Come si e' detto sub 1, la giurisprudenza costituzionale e la
dottrina non hanno mai revocato in dubbio l'appartenenza della tutela
del patrimonio forestale e della disciplina del vincolo idrogeologico
alla materia "agricoltura e foreste" di cui all'art. 117 Cost., e
pertanto la riconduzione delle relative funzioni amministrative alla
competenza legislativa, ed in parallelo amministrativa, delle
regioni. Univoca in tal senso e' stata pertanto l'interpretazione del
d.P.R. n. 616 del 1977 e del piu' recente d.lgs. n. 112 del 1998.
La competenza legislativa regionale e' stata tra l'altro
esercitata da tempo dalla regione Lombardia. La disciplina vigente e'
rappresentata dalla legge regionale 21 giugno 1988, n. 33, adottata
proprio in attuazione del d.P.R. n. 616, che definisce organicamente
l'assetto della materia, elenca in dettaglio gli interventi in zone
vincolate a rischio idrogeologico ed in particolare detta
prescrizioni analitiche circa il taglio dei boschi.
In specie, stabilisce la l.r. Lombardia n. 33 del 1988, che nelle
zone soggette a vincolo idrogeologico e geologico, imposto con le
modalita' di cui alla medesima legge, sono soggetti a preventiva
autorizzazione gli interventi, che incidano sugli assetti dei
terreni, tra cui quelli concernenti "il taglio di boschi secondo
quanto previsto dalle direttive di cui al primo comma del precedente
art. 2 ad eccezione della normale attivita' silvocolturale" (art. 5,
comma 1, lett. c), l.r. Lombardia n. 33/1988). L'iter procedurale
previsto da tale disciplina comprende: un'attivita' istruttoria
tecnica rimessa al servizio provinciale agricoltura, per la pronuncia
finale di motivato parere (comma 3), il rilascio di autorizzazione
mediante delega conferita dalla regione (comma 5) ed in ogni caso il
potere della regione di sospendere l'efficacia delle autorizzazioni
medesime (comma 6).
In ultima analisi, la disciplina sinteticamente illustrata
riconduce alla regione un potere di controllo e di sospensione
dell'efficacia delle autorizzazioni relative agli interventi sopra
descritti, il quale attribuisce alla stessa autorita' regionale un
ruolo centrale ben diverso dalla funzione (prevista dalla legge
impugnata) consistente nel rilascio di semplice parere all'interno di
un iter che conferirebbe ora centralita' al ruolo assegnato all'ente
locale (rectius, sindaco).
La legge qui impugnata aggira, o per meglio dire, ignora
completamente il riparto costituzionale di competenze, come definito
dal d.P.R. n. 616 del 1977 e da ultimo dai decreti legislativi nn.
143 del 1997 e 112 del 1998. Essa infatti individua un nuovo regime
uniforme per i tagli di bosco in zone a vincolo idrogeologico,
omettendo qualunque riferimento al riparto esistente delle
attribuzioni tra Stato e regioni, come definito da norme aventi
carattere di integrazione del parametro del giudizio di
costituzionalita', e introducendo un regime normativo ordinario, non
limitato a circostanze contingenti o a situazioni di emergenza,
dettato direttamente dallo Stato, a prescindere dalle normative
regionali vigenti, e per giunta viziato nella razionalita'
intrinseca.
Essa infatti non ha la pretesa di porsi quale norma di
legge-quadro, destinata, in materia totalmente coperta da
trasferimento alle regioni, ad essere attuata da normazione regionale
concorrente, ma contiene un regime in se' compiuto e minuzioso, non
bisognoso di alcuna specificazione in un rapporto di dettaglio a
principio. L'uniformita' della disciplina cosi' introdotta si
aggiunge insomma alla minuziosita', tale da non lasciar residuare
alcun margine specificativo a favore delle regioni in sede di
competenza legislativa ripartita.
Va aggiunto che la attribuzione diretta di competenze di
amministrazione attiva al sindaco priva la regione di qualsiasi
margine di discrezionalita' integrativa e aggira il livello
regionale, spogliandolo di qualsiasi opzione allocativa delle
attribuzioni amministrative, ed impedendogli, ad esempio, di
individuare le province o le comunita' montane quali soggetti
utilizzabili in vista di un obiettivo di interesse pubblico pur
rilevante.
Inoltre, la disciplina contestata presenta distinti e rilevanti
profili di contraddittorieta' ed irragionevolezza intrinseche sul
piano contenutistico. In primo luogo essa richiama, quali presupposti
endoprocedimentali del nulla osta sindacale, pareri quanto meno
singolari: cosi' quello della competente commissione del comune (si
deve intendere quella consiliare, visto che non ne esistono altre
paragonabili alla commissione edilizia; ma cosi' si va contro la
tendenza, codificata dalla legge n. 142 del 1990 ed ora dal t.u.
n. 267 del 2000, verso l'attribuzione al Consiglio comunale di
funzioni di indirizzo, e non di amministrazione attiva puntuale);
quella della sovrintendenza competente in materia di beni ambientali,
che peraltro dovrebbe essere divenuta ormai organo regionale,
sicche', per un verso, non e' dato intendere in che possa poi
consistere l'ulteriore parere della regione e, per l'altro, si incide
sull'organizzazione interna della regione stessa, identificando con
legge dello Stato addirittura l'ordine ddle competenze dei suoi
organi.
Ne' si dica che il ruolo regionale, sottoposto a dura
compressione mediante l'azzeramento di qualsiasi capacita' di scelta
legislativa discrezionale, sia quanto a determinazioni
contenutistiche sia quanto ad allocazioni di attribuzioni
amministrative tra i livelli di governo, venga recuperato mediante un
parere, obbligatorio si', ma non vincolante ed equiparato a quello
della non meglio definita commissione comunale competente. Si tratta
semmai della beffa aggiunta al danno, e non certo di una
compensazione per la ben piu' grave sottrazione di competenze a
garanzia costituzionale.
In secondo luogo, l'attivita' assoggettata a nulla osta risulta
indefinita, o definita in termini assai generici, cosi' da divenire
incomprensibili sul piano applicativo. Il taglio indicato dalla
disposizione normativa contestata potrebbe infatti anche includere il
mero taglio manutentivo, ordinario e straordinario, e non il completo
abbattimento del bene boschivo. Se cosi' fosse, gli uffici comunali,
regionali e statali verrebbero di colpo ad essere soffocati da
pratiche relative ad interventi di poca o nulla rilevanza sul piano
forestale ed idrogeologico. Invece, come codesta ecc.ma Corte
costituzionale ha gia' chiarito, gli ordinari interventi di
silvicoltura e di "appropriato taglio" sono essenziali per la stessa
conservazione del bosco, e quindi per la tutela dell'interesse che la
stessa legge qui impugnata pretende di perseguire (sent. n. 14 del
1996, con nota di D. M. Traina. Legge Galasso e tutela dei boschi, in
Giur. cost., 1996, 130 sgg.).
Si ha, cosi', un'espropriazione di competenze regionali ancor
piu' grave in quanto indiscriminata sul piano dell'impatto
burocratico, oltre che della generalizzata lesione di aspettative
proprietarie costituzionalmente protette, ancorche' in un'ottica di
(apparente) funzionalizzazione ad esigenze di carattere sociale.
Appare altresi' evidente la sproporzione tra il fine di salvaguardia
del patrimonio forestale, in un'ottica di prevenzione di dissesti
idrogeologici, perseguito al prezzo, costituzionalmente
inaccettabile, della lesione della autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni, ed il mezzo rappresentato da un controllo
sistematico su interventi di nulla o minima rilevanza sul patrimonio
forestale, e persino su quelli necessari 7 per il suo incremento o
addirittura per la sua preservazione. L'irragionevole compressione
delle aspettative proprietarie si sovrappone cosi'
all'intrinsecamente irrazionale disciplina amministrativa, che si e'
piu' sopra censurata.
4. - Quanto all'art. 1-bis, inserito nel d.l. n. 279 del 2000
dalla legge di conversione qui impugnata, tale disposizione,
integrando ed innovando la disciplina della legge n. 183 del 1989 in
tema di piani stralcio per la tutela dal rischio idrogeologico,
introduce al comma 5 un effetto di automatica variante degli
strumenti urbanistici (si deve intendere comunali e sovracomunali)
esistenti, per effetto dell'adozione dei medesimi piani stralcio, sia
pure a seguito di conferenza programmatica indetta dalla regione con
riferimento ad ambiti territoriali predeterminati, con partecipazione
di comune e provincia (commi 3 e 4), da parte del comitato
istituzionale dell'autorita' di bacino.
Tale effetto automatico di un provvedimento amministrativo
statale, non adeguatamente compensato dalla partecipazione
procedimentale riconosciuta sia alla regione che agli enti locali,
incide pesantemente sulle potesta' programmatorie dell'uso del
territorio spettanti alla regione in base agli artt. 117 e 118 Cost.,
con riferimento sia alla materia "agricoltura e foreste" sia alla.
materia "urbanistica".
Viceversa, l'effetto non automatico, di riconsiderazione degli
strumenti urbanistici e di eventuale adeguamento di essi a seguito
del piano stralcio, previsto dalla previgente legislazione, era
decisamente meno invasivo della sfera di competenze
costituzionalmente garantite alla regione.
I piani stralcio adottati dall'Autorita' di bacino rappresentano
l'esito di un percorso legislativo iniziato con la legge 18 maggio
1989, n. 183, recante "Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo", la quale ha previsto la redazione
e l'approvazione dei piani di bacino anche per stralci relativi a
settori funzionali (art. 17, comma 6-ter), e proseguito con il
decreto-legge 11 giugno 1998, n. 180, recante misure urgenti per la
prevenzione del rischio idrogeologico (convertito, con modificazioni,
dalla legge 3 agosto 1998, n. 267 e modificato ulteriormente dal
decreto legge 13 maggio 1999, n. 132, convertito con legge 13 luglio
1999, n. 226).
In particolare, l'art. 17 della legge n. 183 del 1989,
nell'indicare finalita' e contenuti del piano di bacino, prevedeva un
meccanismo del tutto diverso, caratterizzato dal successivo obbligo
di adeguamento della pianificazione urbanistica alle prescrizioni del
piano, che, ove non adempiuto, rimetteva alla regione un potere di
adeguamento d'ufficio. In base ai commi 4 e 5, i piani di bacino
dovevano essere coordinati con i programmi nazionali, regionali e
subregionali di sviluppo economico e di uso del suolo. Il successivo
comma 6 disponeva poi che "Le regioni, entro novanta giorni dalla
data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino
ufficiale dell'approvazione del piano di bacino, emanano ove
necessario le disposizioni concernenti l'attuazione del piano stesso
nel settore urbanistico.
Decorso tale termine, gli enti territorialmente interessati dal
piano di bacino sono comunque tenuti a rispettarne le prescrizioni
nel settore urbanistico. Qualora gli enti predetti non provvedano ad
adottare i necessari adempimenti relativi ai propri strumenti
urbanistici entro 6 mesi dalla data di comunicazione delle predette
disposizioni e comunque entro 9 mesi dalla pubblicazione
dell'approvazione del piano di bacino, all'adeguamento provvedono
d'ufficio le regioni".
La dottrina del resto ha piu' volte sottolineato la natura non
assorbente della pianificazione di bacino rispetto alle altre
pianificazioni settoriali, evidenziando al contrario che il piano di
bacino non elimina gli altri piani ed i conseguenti interventi di
settore; esso e' un piano aggiuntivo, che va coordinato con i
programmi nazionali, regionali e subregionali di sviluppo economico e
di uso del suolo e che, una volta approvato, richiede un intervento
di adeguamento successivo da parte delle autorita' competenti (E.
Salvia e F. Teresi, "Diritto urbanistico", Cedam, 1998). Cio'
significa che il piano di bacino, proprio per le sue indicate
finalita' settoriali, dovrebbe costituire svolgimento di una funzione
di coordinamento da parte dello Stato, ai fini del migliore assetto
del territorio, la quale si inserisca, comunque, in un quadro di
competenze ripartite tra Stato e regioni, nell'ambito di un
approfondito intervento di adeguamento successivo, che veda partecipi
gli enti esponenziali degli interessi territoriali e urbanistici
coinvolti.